چرایی سیاستهای کلی تامین اجتماعی؟

به گزارش طلانیوز: تاکنون 53 سیاست کلی با احتساب سیاستهای کلی مربوط به برنامه های توسعه دوم تا ششم ابلاغ گردیده است و سیاستهای کلی تامین اجتماعی بعنوان پنجاه و چهارمین سیاست کلی نظام است که در 21/01/1401 ابلاغ گردید. اولین سیاست کلی ابلاغی مربوط به سال 1372 و سیاست های کلی برنامه دوم توسعه می باشد. اگرچه بطور میانگین حدوداً هر سال حداقل 2 سیاست کلی نظام ابلاغ گردیده است ولیکن طی 5 سال گذشته فقط یک سیاست کلی (نظام قانونگذاری سال 1398) ابلاغ شده است و این امر نشانگر عطف توجه به مقوله رفاه و تامین اجتماعی و ریل‌گذاری در حوزه سیاست اجتماعی و سیاست رفاهی است.

تامین اجتماعی و بیمه های اجتماعی اگرچه در آموزه‎های تمدنی اسلامی - ایرانی دارای شواهد و قرائن بسیاری می باشد، ولیکن بهرتقدیر تامین اجتماعی در ساحت مدرن آن یک مقوله وارداتی است که از حدود یک قرن پیش در حوزه های کارمندی (وظیفه و تقاعد) و کارگری (کارگران طرق و شوارع) وارد ایران شد و با فراز و نشیبهای زیادی نضج گرفت و اشاعه یافت و اکنون در آستانه قرن جدیدی از فعالیت نظام تامین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی در کشور هستیم و ابلاغ سیاستهای کلی می‎تواند نقطه عطفی در این زمینه محسوب شود.
آنچه دیگران می خوانند:

یک سده بیمه گری اجتماعی و تامین اجتماعی در ایران از منظر انشای احکام قانونی که واجد شمولیت وسیع و عام باشد، دارای نقاط عطفی است ازجمله تصویب قانون تامین اجتماعی سال 1354، ایجاد وزارت رفاه اجتماعی سال 1354، تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و ایجاد وزارت رفاه و تامین اجتماعی سال 1383، تصویب ماده 57 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور سال 1396 که در کنار ماده 81 قانون برنامه ششم توسعه، ترجمانی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بود ولیکن بهر تقدیر در دولتهای قبل و ماقبل، سه قانون اخیرالذکر اجرایی نگردید. و بالاخره اینکه در ابتدای قرن جدید از تامین اجتماعی و بیمه‎گری اجتماعی در ایران می توان ابلاغ سیاستهای کلی تامین اجتماعی را می توان مرکز ثقل و گرانیگاه سیاست رفاهی و سیاست اجتماعی کشور دانست.

ارزش افزوده سیاستهای کلی تامین اجتماعی:

حال باید دید سیاستهای کلی تامین اجتماعی که ذیلاً "سیاست" نامیده می شود، نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی که ذیلاً "قانون" نامیده می شود، چه ارزش افزوده ای دارد:

1- قانون معطوف و متمرکز به دو اصل 21 و 29 قانون اساسی است ولی سیاست به 6 اصل رفاهی قانون اساسی یعنی اصول 3، 21، 28 ، 29 ، 31 و 43 می پردازد و بسته کامل تری نسبت به قانون است . نکته حائز اهمیت در سایر اصول قانون اساسی که در قانون سال 1383 مغفول واقع شده اند معطوف به نقش فعال دولت، تکلیف دولت در تامین حداقل ها و نیازهای اساسی و سطح پایه خدمات، رفع فقر و محرومیت و... می باشد که در اصول 21 و 29 به آن پرداخته نشده است.

2- در سیاست به آزمون وسع (سنجش میزان استحقاق و استطاعت) برای لایه بندی (امدادی، حمایتی و بیمه ای) و

سطح‎ بندی لایه بیمه ای (پایه ، مازاد و مکمل) جهت برخورداری از خدمات و پوشش های حمایتی و بیمه ای توجه ویژه‎ای صورت گرفته است، ولیکن در قانون به این امر توجه نشده است.

3- رویکرد فعال دولت و تعیین حداقل هایی که بایستی از سوی دولت در حوزه های حمایتی و بیمه پایه و حفظ قدرت خرید برای اقشار ضعیف جامعه تضمین و تامین شود، از نکات ممیزه سیاست نسبت به قانون است.

4- در قانون مستثنیاتی لحاظ گردیده ازجمله ماده 18 قانون که برخی از مجموعه ها را منفک از نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی فرض نموده و موکول به استیذان و به تبع آن برخی از نهادها و صندوقها نیز خود را از قانون مستثنی قلمداد می‎کردند ولیکن در سیاست هیچ استثنایی وجود ندارد و حتی در مورد نیروهای مسلح و امنیتی نیز استثنایی وجود ندارد و حکم به ارائه اطلاعات شده است و فقط رعایت ملاحظات امنیتی در فرایند ارائه اطلاعات آمده است. در نقطه مقابل وفق بندهای 1 و 2 سیاست بر جامعیت، یکپارچگی، فراگیری، حفظ انتظام و انسجام امور، نظارت بر تکوین و فعالیت کلیه سازمانها و صندوقها و... در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمه ای تاکید شده است.

4- در متن سیاست بر ایجاد رفاه عمومی و رفع فقر و محرومیت، کاهش فاصله طبقاتی تاکید و تصریح گردیده است ولی در قانون به این نکات اشاره ای نشده است، بجز کاهش فقر و نابرابری (در بند ک ماده 1) که اصالت را به وجود فقر و محرومیت و نابرابری می دهد و فقط کاهش آن را هدف‎گیری کرده است.

5- از جمله مستثنیات دیگری که در قانون ایجاد شده بود، تبصره ماده 5 آن بود که جمعیت هلال احمر را خارج از این نظام مفروض گرفت و متعاقب این امر با تصویب قانون امداد و نجات عملاً لایه امدادی نظام تامین اجتماعی مختل و معطل ماند صرفنظر از اینکه در کنار جمعیت هلال احمر مباحث مدیریت بحران حوادث، پدافند غیر عامل و ... وجود دارد.

6- در تبصره 3 ماده 12 قانون نیز بخش قابل توجهی از بنیادها و نهادهای حمایتی از شمول احکام قانون مستثنی و اقدام درمورد آنها موکول به استیذان شده است.

7- از آنجا که متولی اجرای قانون بایستی سخنگوی وجه اجتماعی حاکمیت و دولت و مدعی‌العموم جامعه باشد، در ماده 8 قانون آمده است که وزیر رفاه و تامین اجتماعی به عضویت با حق رای در شورای اقتصاد، شورایعالی اشتغال، شورایعالی کار، شورای پول و اعتبار و... در می آید ولیکن این عضویت بعدها با ادغام سه وزارتخانه عملاً بی ثمر و بلااثر گردید. مضافاً به اینکه عضویت و یک حق رای وزیر در آن شوراها به قدر کافی موثر نبود ولیکن در سیاست (بند 9) با درج لزوم تهیه پیوست تامین‎اجتماعی برای طرحها و برنامه های کلان کشور، ضمانت اجرای بهتر و موثرتری برای صیانت از اقشار ضعیف جامعه ایجاد گردیده است.

8- منابع مورد نیاز قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در متن قانون بصورت موثر و عملیاتی وجود نداشت و منابع آن در ماده 3 قانون برنامه چهارم توسعه (یک برنامه موقتی) دیده شده بود که البته ماده 3 مزبور (هدفمندسازی یارانه های مربوط به حاملهای انرژی) بلافاصله و قبل از شروع برنامه توسعه در مجلس هفتم با تصویب طرح تثبیت قیمتها، حذف گردید و عملاً قانونی که احکام مترقی و خوبی داشت بدون منبع ماند و اینطور شد که متولیان وزارت رفاه و تامین اجتماعی از ابتدای شروع فعالیت خود به سازمان تامین اجتماعی و منابع آن روی آوردند و در سازمان تامین اجتماعی نیز تمام توجه خود را معطوف به شستا نمودند. ولی در سیاست و بویژه در ماده 5 به منابع هر یک از لایه ها و سطوح و بویژه تکالیف دولت در این زمینه و لزوم اعمال رویکرد فعال دولت در تامین منابع مورد نیاز برای تمهید و تدارک خدمات و پوششهای مورد نیاز اقشار ضعیف جامعه تصریح شده است.

ضمانت اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی:

قانون اگرچه مشحون و مملو از اصول و احکام مترقی و جامعی است ولیکن باتوجه به اینکه مصوب مجلس بود، متعاقباً بارها و بارها از سوی دولتها و مجالس بعدی از آن تخطی شد و برخلاف این اصول و احکام تصمیم گیری شد. بطور مثال هرگاه در مجلس طرحهای فاقد محل تامین بار مالی یا مغایر با اصول و محاسبات بیمه ای مطرح بود و مدیران و کارشناسان سازمان تامین اجتماعی و سایر صندوقهای بیمه گر اجتماعی به نمایندگان توضیح می دادند که به موجب این حکم قانون، نبایستی سرریزهای حمایتی به بیمه گران اجتماعی تحمیل شود، نمایندگان مجلس اعلام می کردند که آن قانون مصوب مجلس است و این طرح هم مصوب مجلس می شود و آن قانون را ما تصویب کرده ایم و خودمان هم تغییرش می دهیم. حتی مواد مندرج در قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه و قانون الحاق 1 و 2 مبنی بر عدم تحمیل بار مالی به بیمه گران اجتماعی، در این زمینه موثر و کارساز نبود. همچنین است درخصوص احکام قوه قضاییه بویژه دیوان عدالت اداری که طی سالهای اخیر مغایر با اصول، قواعد و محاسبات بیمه ای اتخاذ و صادر می شود.

ولیکن با ابلاغ سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی عملاً تقویت و تحکیم قانون صورت گرفته است و باعنایت به مکانیسم نظارتی که در مجمع تشخیص مصلحت نظام طی سه سال اخیر ایجاد شده است (هیات عالی نظارت) عملاً مجلس، دولت و قوه قضائیه نمی توانند تصمیماتی مغایر با سیاستهای کلی موصوف بگیرند و این احکام قانونی قبل از تصویب و تائید نهایی شورای نگهبان، توسط هیات عالی نظارت مجمع بررسی و موارد مغایرت با سیاستهای کلی احصاء و به شورای نگهبان، اعلام و شورای مزبور به استناد اصل 110 قانون اساسی به آنها ایراد می گیرد و مانع تصویب و اجرایی شدن آنها می شود و باتوجه به ابلاغ سیاستهای کلی تامین اجتماعی به هر سه قوه (قضائیه، مقننه و مجریه) عملاً سیاستهای موصوف بایستی از سوی محاکم قضایی نیز مدنظر قرار گیرد.

نحوه اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی:

اگرچه متولیان وزارت رفاه و تامین اجتماعی که خود بایستی بیش از دیگران ملزم، مقید و متعهد به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی می بودند از همان ابتدا، برخلاف آن تصمیم گرفته و اقدام نمودند و بدعت‌ها و سنگ بناهای گذارده شده در ابتدای تکوین وزارتخانه در دولتهای بعدی بسط و گسترش افقی و عمودی وسیعی یافت و صرفنظر از این موضوع، طی ادوار مختلف تصمیمات و اقداماتی انجام گرفته است که قانون مزبور را از جامعیت، انسجام و انتظام خارج ساخته است نظیر:

1- دولت ماقبل طرح هدفمندسازی یارانه ها را در میانه راه از وزارت رفاه و تامین اجتماعی منفک و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و مرکز آمار ایران به انجام رساند.

2- دولت ماقبل طرح اعطای سهام عدالت را بدون مدخلیت وزارت رفاه و تامین اجتماعی و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان خصوصی سازی به انجام رساند.

3- در دولت ما قبل اساسنامه هایی برای سازمان تامین اجتماعی مغایر با قانون به تصویب رسید (که در دولت قبل اصلاح نشد) براساس اختلاف با مجلس، اصلاحیه ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب رسید و عملاً ماده 17 قانون بلااثر گردید و هم چند جانبه گرایی در ارکان سازمانها و صندقهای بیمه گر اجتماعی به محاق رفت و هم قانون از نظر ارکان عالی و نظامات تصمیم سازی، تصمیم گیری اجرا و نظارت دچار اعوجاج و کژکارکردی شد و هم استقلال مالی و اداری و شخصیت حقوقی مستقل سازمانها و صندوقهای بیمه گر اجتماعی خدشه دار شد، این امر در سیاست بویژه در بندهای 2 ، 3 و 4 اصلاح گردیده است .

4- در دولت قبل مدیران عامل سازمان های تامین اجتماعی و بیمه سلامت و سازمان بهزیستی با نظر وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انتخاب و منصوب گردیدند.

5- دولت قبل در شروع فعالیت خود محوریت وزارت رفاه و تامین اجتماعی (تعاون، کار و رفاه اجتماعی) در ارکان سازمان هدفمندسازی یارانه ها را از او گرفته و به سازمان برنامه و بودجه کشور داد.

6- دولت قبل با ایجاد سازمان اجتماعی کشور بخش قابل توجهی از حیطه عمل و دامنه اثر حوزه های حمایتی را از مجموعه‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان بهزیستی خارج و به وزارت کشور منتقل نمود.

7- دولت قبل با فشار مبدع "طرح تهوع سلامت"، سازمان بیمه سلامت و بویژه شورایعالی بیمه سلامت را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک و به زیر مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منتقل نمود.

جمع بندی و نتیجه گیری :

اولاً سیاستهای کلی تامین اجتماعی ارزش افزوده زیادی نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی دارد و از نظر محتوا غنی تر و به روزتر است و فاقد مستثنات است تانیاً حتی اگر سیاستهای کلی تامین اجتماعی مشابه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بود که نیست، این سیاستها از ضمانت اجرایی بالاتری نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی برخوردار است ثالثاً سیاستهای کلی تامین اجتماعی باعث احیاء، تکمیل و تقویت قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی شده است و می تواند باعث قوام و استحکام آن شود و بسیاری از احکام قانون مزبور می تواند به استناد سیاستهای کلی در مسیر اجرا قرار گیرد .

فلذا بنظر می رسد بایستی ظرفیت های دولتی و غیر دولتی مرتبط و کارشناسان و صاحبنظران حوزه رفاه و تامین اجتماعی، ظرفیت و توان خود را بر تدوین "پیش نویس قانون اجرای سیاستهای کلی تامین اجتماعی" متمرکز نمایند و زمینه تحقق سیاستهای کلی تامین اجتماعی و بالمال قانون ساختار جامع نظام رفاه و تامین اجتماعی را فراهم سازند .

بعبارت دیگر سیاستهای کلی تامین اجتماعی و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در عرض هم نیستند که موضوع مشابهت و ... قابل طرح باشد بلکه در طول یکدیگر هستند و سیاستهای کلی تامین اجتماعی، مقوم قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی است .

علی حیدری

رئیس کارگروه رفاه و تامین اجتماعی

دبیرخانه مجمع مصلحت نظام

چرایی سیاستهای کلی تامین اجتماعی؟